2021年起，財政部對萬億級地方政府債券發(fā)行工作有了新要求。
11月11日，財政部網(wǎng)站公開了《關(guān)于進一步做好地方政府債券發(fā)行工作的意見》(下稱《意見》)，用2600多字從強化項目評估等七大方面，對現(xiàn)行發(fā)債機制進行完善?！兑庖姟酚?021年1月1日起施行。
其中，財政部要求，地方財政部門應(yīng)當嚴格專項債券項目合規(guī)性審核和風險把控，加強對擬發(fā)債項目的評估，切實保障項目質(zhì)量，嚴格落實收支平衡有關(guān)要求。
不同于地方政府一般債券，地方政府專項債券要求項目收益與融資自求平衡，目前地方普遍要求是項目收益要覆蓋融資的1.2倍左右。但實踐中，一些專項債項目收益測算依據(jù)不足，收入過分夸大，潛藏風險。
中國國債協(xié)會最近一篇專項債咨詢市場調(diào)查研究報告指出，在實操中，為使本息覆蓋倍數(shù)達到相關(guān)規(guī)定，部分咨詢機構(gòu)會采用“技術(shù)手段”做高專項收入，其中創(chuàng)新型項目的可操作空間更大。例如，在測算項目收益時僅測算收入，不測算成本，最終使得項目收益虛高;為收益不足的項目虛增收入以滿足覆蓋倍數(shù)要求;為沒有收益的公益性項目虛創(chuàng)收益，編制項目收益來源等。
“這些操作方式名義上用項目收益平衡專項債券本息，但實際上其收益很難達到預測水平，最終債務(wù)還是由當?shù)卣曰鹗杖雰斶€，間接給地方政府帶來債務(wù)風險。”上述報告稱。
財達證券總經(jīng)理助理胡恒松曾告訴第一財經(jīng)，目前專項債項目收益一般被要求需覆蓋本金利息的1.2倍，最低不能低于1.1倍。但實踐中發(fā)現(xiàn)，一些機構(gòu)幫地方政府編造專項債項目收益。一些項目收益測算時，把拍賣土地、配套廣告費等收入測算偏大。
為了避免第三方專業(yè)機構(gòu)幫助地方專項債項目“注水”，此次《意見》對此有了新規(guī)定。
《意見》稱，律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所等第三方專業(yè)機構(gòu)應(yīng)當勤勉盡責，根據(jù)項目實際情況出具專項債券法律意見書和財務(wù)評估報告，對所依據(jù)的文件資料內(nèi)容進行核查和驗證，并對出具評估意見的準確性負責。
財政部要求，地方財政部門應(yīng)當強化專項債券項目的全過程管理，對專項債券項目“借、用、管、還”實行逐筆監(jiān)控，確保到期償債、嚴防償付風險。
為了充分發(fā)揮債券資金穩(wěn)投資、補短板效應(yīng)，近些年地方政府債券發(fā)行速度明顯加快，但審計部門發(fā)現(xiàn)，部分債券資金“趴在賬上”，甚至有的閑置時間超過1年，這影響資金使用效率。
對此，上述《意見》稱，地方財政部門應(yīng)當根據(jù)發(fā)債進度要求、財政支出使用需要、庫款水平、債券市場等因素，科學設(shè)計地方債發(fā)行計劃，合理選擇發(fā)行時間窗口，適度均衡發(fā)債節(jié)奏，既要保障項目建設(shè)需要，又要避免債券資金長期滯留國庫。
對于一些最終無法推進的政府債券項目，目前國家允許對調(diào)整項目，以盡快發(fā)揮債券資金效應(yīng)。
此次《意見》要求，地方債發(fā)行后，確需調(diào)整債券資金用途的，地方財政部門應(yīng)當按程序報批，不遲于省級人民政府或省級人大常委會批準后第10個工作日進行信息披露，包括債券名稱、調(diào)整金額、調(diào)整前后項目名稱、調(diào)整后項目收益與融資平衡方案、跟蹤評級報告、第三方評估意見等。
由于地方政府債券發(fā)行有周期，導致一些地方會出現(xiàn)“項目等資金”的現(xiàn)象，或地方借新還舊時間緊張。
為了盡快推進項目建設(shè)，保障及時償債，財政部在上述《意見》中，要求地方財政部門應(yīng)當做好債券發(fā)行與庫款管理的銜接。對預算擬安排新增債券資金的項目，或擬發(fā)行再融資債券償還的到期地方債，可通過先行調(diào)度庫款的辦法支付項目資金或還本資金，發(fā)行地方債后及時回補庫款。
目前地方政府債券發(fā)行期限不斷拉長，這有利于更好地匹配項目建設(shè)周期。不過一些債券項目期限明顯過長，存在人為將償債責任后移的不良傾向。對此，財政部要求地方優(yōu)化地方債期限結(jié)構(gòu)，合理控制籌資成本。
《意見》要求，地方政府年度新增一般債券平均發(fā)行期限應(yīng)當控制在10年以下(含10年)，10年以上(不含10年)新增一般債券發(fā)行規(guī)模應(yīng)當控制在當年新增一般債券發(fā)行總額的30%以下(含30%)，再融資一般債券期限應(yīng)當控制在10年以下(含10年)。
財政部數(shù)據(jù)顯示，今年前9個月，地方政府一般債券平均期限為15年。
受財政收入下滑，債務(wù)密集到期影響，越來越多的地方依賴借新還舊，通過發(fā)行再融資債券來償還到期本金。今年前三季度前三季度地方政府償債本息累計達到20466億元，其中通過發(fā)行再融資債券償還到期債券本金12410億元，占比近六成。
此次《意見》要求，新增專項債券到期后原則上由地方政府安排政府性基金收入、專項收入償還，債券與項目期限不匹配的允許在同一項目周期內(nèi)接續(xù)發(fā)行，再融資專項債券期限原則上與同一項目剩余期限相匹配。
